【政策回顾】2015年中央一号文件提出,转方式、强农业,必须加强农业生态治理。实施农业环境突出问题治理总体规划和农业可持续发展规划,加强农业面源污染治理,实施新一轮退耕还林还草工程,扩大重金属污染耕地修复、地下水超采区综合治理、退耕还湿试点范围。
5月28日,农业部、国家发展改革委、科技部、财政部、国土资源部、环境保护部、水利部、国家林业局出台《全国农业可持续发展规划(2015-2030年)》,规划综合考虑各地农业资源承载力、环境容量、生态类型和发展基础等因素,将全国划分为优化发展区、适度发展区和保护发展区等三大区域,因地制宜、梯次推进、分类施策。
11月,由住房城乡建设部等十部门出台的《全面推进农村垃圾治理的指导意见》包括总体要求、主要任务、保障措施和督导检查4方面内容。据业内权威人士介绍,指导意见创下了“三个第一”——第一次将农村的生活垃圾、工业垃圾等一并处理;第一次由十个部门联合发文;第一次提出了农村垃圾5年治理的目标任务。
十八届五中全会提出 “创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念。其中,绿色发展是实现生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路的历史选择,是通往人与自然和谐境界的必由之路。
今年4月,农业部首次公开承认,农业已超过工业成为中国最大的面源污染(Diffused Pollution)产业。与点源污染相比,面源污染具有较大随机性、不稳定性和复杂性,污染范围更广,农田中的泥沙、营养盐、农药及其它污染物,在降水或灌溉过程中,通过农田地表径流、壤中流、农田排水和地下渗漏,进入水体而形成面源污染。
工矿业和城乡生活污染向农业转移排放,导致农产品产地环境质量下降,同时由于化肥、农药长期过量使用,畜禽粪便、农田残膜等农业废弃物不合理处置,造成农业面源污染日益严重。
事实上,为促进农业循环经济发展,国务院曾于2013年印发《循环经济发展战略及近期行动计划》,提出要确立一批循环经济典型示范工程、示范模式。
但国家农业重点科技项目组组长张利群发现,现代农业园区建设出了问题。“中国已建成的一大批现代农业园区中,许多不能复制、推广,甚至不能创造本身的效应。”他说。九亿多吨秸秆中1/3被浪费,八千多万吨废渣污染环境,这些严峻的现实急需一批典型模式、典型的经验。
对于存在底数不清、利用不畅、监管不力等问题的大中城市固体废物污染防治,环保部固管中心副处长温雪峰表示,需要改变过去的管制模式,向服务模式转变。基于此,需要修订完善部级法及相关法规制度,修订名录,加快危险废物经营许可证管理办法的修订。
温雪峰表示,信息化的手段可实现环境效益的最大化和效率最优化。在国家推荐互联网+行动的同时,环保部也要建立围绕危险服务、废旧资源的回收体系,包括在废物在线交易平台有所作为,使企业感受到便利,环保部的管理也将随之高效,最终实现环境效益最大化。
例子:“垃圾围村”困境如何破解?
十三五报告中首提农村垃圾治理目标,不久前,十大部委又联合发布《关于全面推进农村垃圾治理的指导意见》,提出到2020年,全国90%以上村庄的生活垃圾要得到有效治理。“垃圾围村”困境是什么?又该如何破解?
环境治理也存二元“鸿沟”,农村环保欠账严重
过去,“垃圾围城”是人们关注的焦点,从而忽视了对农村环境问题的关注。不论是农民还是城里人,也都把农村垃圾遍地当作司空见惯的事。
据新华网前不久的报道,住建部数据显示,“目前中国农村约有6.5亿常住人口。仅生活垃圾部分,若按每人每日产生0.5公斤计算,一年就可产生约1.1亿吨垃圾,这还不包含农村地区产生的建筑垃圾、农村工业废料。”此外,经统计,截至2013年,全国农村生活垃圾的无害化处理率仅为同期城市生活垃圾无害化处理率的九分之一。两组数据表明,农村垃圾生产规模大,且处理能力严重不足,城乡二元在环境治理上差距明显。
观念落后和“无效”需求,造成“公地悲剧”
经济学认为,环境问题是一个典型的“公地悲剧”问题。所谓“公地悲剧”,经典的例子是,一群牧民在公共草场上放牧,虽然牧民们都知道草场上的羊已经太多了,再增加羊的数目,将使草场的质量下降,但因为草场退化的代价由大家负担,所以,每个人都从自己私利出发,选择多养羊以获利,最终集体的选择将草场彻底破坏掉了。
在农村垃圾治理的问题上,“公地悲剧”体现在,由于卫生意识较为落后、环保意识较为淡薄,每个村民在倾倒垃圾时,都会觉得这点垃圾没有什么,不会考虑这么做会给环境造成多大伤害。并且,假设有个人按规定交钱、标准化处理垃圾,而其他人都在倾倒垃圾,在这种情况下他为“公共环境”付出了成本,却没有享受到好处,他也就再没有激励这么做。确实,大多数的村民都在做倾倒垃圾、污染环境的事,这就造成了“垃圾围村”的局面。
经济政绩冲动和跨区域污染的存在,导致政府行政干预意愿不强
政府管理一向被认为是解决“公地悲剧”问题的有效方法。如果制定了严格的规则,又能够有效执行,理论上说可以解决“垃圾围村”的问题。然而,事实不是这样。
地方政府没有足够的激励进行有效“行政干预”。地方政府官员可能会从政绩角度考虑,对农村环境进行治理,但也只是为了“达标”而已,只重建设,而不重管理。刘刚和潘鸿在论文《农村垃圾处理现状调研》中提到,地方政府挪用垃圾处理的专项资金的现象,“由于农村环境危机具有滞后性,地方政府的重视程度不够,部分领导干部没有意识到环境保护的重要性,仍以政绩突出为办事准则,把原本属于农村垃圾处理等环境保护的财政支出挪到能‘立竿见影’的项目,甚至挪用于行政管理费用”。而且污染是跨地区的,严格执行环保政策的地区,不仅会使经济发展受影响,同时环境也会受到周边没有严格执行地区的损害。
破解困局,不可忽视源头控制
上面的讨论,其实指出了“村收集、镇转运、县处理”模式存在的问题,这种模式强调做好垃圾的中端、末端处理。但农村垃圾收集、处置体制天然落后,依赖这种模式,无疑费时费力耗钱,且可能效果还不尽如人意。城市的经验告诉我们,逐年增长的垃圾产出已经给财政带来了巨大的负担,不仅是资金的问题,还有土地占用的问题。重点其实在源头控制上。
只有从源头减少垃圾,才能真正减轻农村垃圾治理的负担。(东方早报、腾讯今日话题)